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“一带一路”与欧亚能源互联网的建议

 时间:2019-04-28 21:58:45来源:中国经济发展网责任编辑:郭伟

文/西北政法大学国际法学院    张光耀

  

通过加强欧亚区域的电力互联与清洁能源合作,对促进欧亚“一带一路”沿线国家的电力基础设施联通、电力贸易畅通、政策对接互通和民意民心相通,都具有重大战略意义。

  

近几年,清洁电力在全世界范围内的协调互济越来越引起国际关注,中国继“一带一路”倡议提出后,又提出“全球能源互联网”重大倡议,经过中国政府的不断推动,“全球能源互联网”倡议已经从倡议提出发展至获得国际共识。

  

能源互联网法律的基本理论概述

  

能源互联网的法律要素包含法律概念、法律规则和法律原则三个方面。能源互联网的法律概念是指一切调整能源互联网建设活动的法律规范的总称。电力基础设施、电力市场和清洁能源分别作为能源互联网建设过程中的输送载体、交易载体和来源载体,构成能源互联网法律概念中的重要三元素,欧洲在这三方面出台了诸多法律与政策。能源互联网的发展应遵循国际法,秉持国际合作原则、和平解决争端原则、尊重国家电力主权原则、不干涉内政原则等。能源互联网的法律规则以国家为中心而订立,国家主权原则使得该法律规则体系本质上表现为以自愿、同意为前提。能源互联网的法律规则相较于能源互联网的原则更具有内容的明确性。但是,能源互联网的建设也给国际电力规则和体制带来诸多新的问题。欧洲能源互联网是全球能源互联网的规划内容之一,在法律和政策方面是国际上的“领头羊”。同时,欧洲能源互联网的法律与政策是一个庞杂的体系,包含不同时期、不同领域、不同机构发布的诸多法律与政策文件。法律与政策的落实离不开欧洲能源互联网运行机构的帮助,主要包括输电系统运营商、配电系统运营商、电力系统协调机构和电力监管机构。这些机构在欧洲、欧盟和国家层面发挥不同的作用,共同促进能源互联网法律与政策的实施。

  

亚洲能源互联网及欧亚能源互联网的构建意义

  

亚洲能源互联网及欧亚能源互联网的构建是实践全球能源互联网战略的关键。目前,欧洲、俄罗斯—波罗的海等跨国互联大电网,中国(除台湾地区外)的全国联网及亚洲的次区域联网合作,都构成全球能源互联网的重要组成部分。因此,结合欧亚总体现状,亚洲能源互联网及欧亚能源互联网的构建有助于实现“一带一路”陆海电网互联互通,在电力领域对接“一带一盟”合作,最终形成欧亚能源互联网命运共同体。

  

(一)实现“一带一路”陆海电网互联互通

  

2015年3月,国家发改委、外交部、商务部共同发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》,文件提到沿线各国之间需加强能源方面互联互通。能源资源合作不仅仅是海外投资的政策机遇,更是我国推动“一带一路”的重要抓手。在地理上,“一带一路”主要辐射陆、海两个空间。在内容上,“一带一路”又涉及能源领域的合作。清洁能源的开发利用和电网互联互通是能源互联网发展的两大主线。因此,在“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”沿线国家开展陆地和海上电力基础设施建设,是实现清洁能源大规模开发、转化、传输、使用的基础平台。目前,欧洲、东亚能源电力互联发展成熟度在全球范围内处于相对“领先”地位,发展潜力“领跑”全球,可作为全球能源互联网当前和近中期发展的标杆和引擎。因此,构建欧亚能源互联网成为“一带一路”沿线国家在电力领域互联互通的应有之义,并以从物理性质(陆上电网、海底电缆等)的互联逐渐过渡到制度性质(电力传输协议等)的互联为主旨。进一步来讲,一方面,欧亚能源互联网的构建是对“一带一路”倡议的具体实践,有助于实现电力通道拓展、电力规模经济与电力贸易创造。另一方面,通过加强欧亚区域的电力互联与清洁能源合作,对促进欧亚“一带一路”沿线国家的电力基础设施联通、电力贸易畅通、政策对接互通和民意民心相通,都具有重大战略意义。

  

(二)对接“一带一盟”电力合作

  

2015年5月,中俄两国发表《关于丝绸之路经济带建设和欧亚经济联盟建设对接合作的联合声明》,提出通过双边和多边机制,特别是通过上海合作组织平台开展合作,将“丝绸之路经济带”与欧亚经济联盟(即“一带一盟”)对接。该对接合作是为了确保地区经济持续稳定增长,加强区域经济一体化,维护地区和平与发展。2016年5月,“建立欧亚经济联盟统一电力能源市场的方案草案”获得通过,计划2019年将建立欧亚经济联盟统一电力市场。这意味欧亚经济联盟成员国开始尝试整合分散的电力市场,为电力合作与贸易提供次区域性质的统一电力市场,给建立亚洲区域性质的统一电力市场奠定了实践基础。“一带一盟”对接的实质是实现战略合作,通过寻求利益交集,为互利合作创造条件。“一带一路”是中国遵守《联合国宪章》宗旨和原则的体现,同时也是践行“和平共处五项原则”的表现,是中国对于现行国际法基本原则的遵约行动。“一带一盟”能源领域合作对接也同样需要遵循《联合国宪章》和国际法基本原则。“一带”和“一盟”分别在空间上以横向和纵向形式贯穿欧亚大陆,电力要素得以在互联互通的电网中实现流动。目前,俄罗斯/独联体电网(IPS/UPS)横跨8个时区,是世界上覆盖面积最大的同步电网,加强俄罗斯与周边区域的电力互联互通,建设欧亚大陆电力大动脉,是全球能源互联网的重要组成部分。俄罗斯与欧盟正在考虑将IPS/UPS与欧洲输电系统运营商网络(European Network of Transmission System Operators for Electricity, ENTSO-E)统一,从而形成横跨13个时区的、一体的、超级大型的同步电网。由此可见,“一带一盟”电力合作对接给中国国内电网拓展至欧亚能源互联网提供了不同面向的拓展路径、载体和空间。通过深度参与欧亚经济联盟统一电力市场建设,中国同时也可为“一带”沿线电力赤字国家提供电力建设和电能服务,是推进区域经济协调发展的“一箭双雕”的选择。

  

2017年5月,中国政府发布《共建“一带一路”:理念、实践与中国的贡献》《推动“一带一路”能源合作的愿景与行动》等政策文件,强调“跨国、跨区域互联互通是共建‘一带一路’的优先合作方向”,还提出“推进跨境电力联网工程建设,积极开展区域电网升级改造合作,探讨建立区域电力市场,不断提升电力贸易水平”的要求。除了与“一盟”战略对接之外,我国还与东盟的《互联互通总体规划2025》(MPAC2025)、哈萨克斯坦的“光明之路”新经济政策、蒙古的“发展之路”、越南的“两廊一圈”、土耳其的“中间走廊”等开展政策与项目的规划对接。通过开展各项跨境电力贸易,中巴经济走廊(CPEC)、大湄公河次区域经济合作(GMS)等次区域电力合作也取得实质性进展。可见,亚洲能源互联网合作机制正在次区域层面初具规模,并在为形成区域内和区域间的电力互联创造条件和提供基础。“一带一盟”能源领域合作对接无论在亚洲还是在欧洲,其影响意义都是深远的。

  

(三)构建欧亚能源互联网命运共同体

  

如上所述,政策、战略与倡议均为欧亚各国提供了清洁能源合作的平台和协调电力发展的机会,但仍然缺乏常设性、实质性的电力合作机制。从长远发展规划来看,形成欧亚电力战略联盟并使电力利益获得保障,需要结成欧亚能源命运共同体。构建欧亚能源命运共同体既是理念也是目标,包含了利益共同体、责任共同体等具体方面。人类命运共同体的实质是一种合作共赢的全球治理理念,它的价值意蕴体现为以全球能源互联网为载体的超越民族、文化、政治、经济差异的全球治理思想。构建全球能源互联网,实质就是打造绿色低碳、互联互通、共建共享的世界能源共同体,服务人类命运共同体的建设,顺应和平与发展、合作和共赢的时代潮流。这需要中国在全球电力、清洁能源治理体系中发挥主导作用,深入推进“一带一路”在电力、清洁能源领域的合作,进一步提升中国国际影响力和能源互联网建设的国际话语权。目前,欧洲互联电网主要包括欧洲大陆、北欧、波罗的海、英国、爱尔兰五个同步电网区域,此外还有冰岛和塞浦路斯两个独立系统。ENTSO-E包括来自欧洲36个国家的43个输电系统运营商(TSO),欧盟成员国中仅有马耳他不是ENTSO-E成员国。ENTSO-E负责制定电网规划、电力输送协调、制定电力市场标准和推动清洁能源发展等工作。反观亚洲,近几年出现日本的福岛核灾难、韩国的电力短缺和停电、中国台湾地区“8·15大停电”以及中国大陆雾霾天气的频发等严峻问题,使得利用清洁能源的电网互联在亚洲引起广泛关注,构建东北亚电气系统联结(Northeast Asian Electrical System Ties, NEAREST)、亚太地区电网(Asia Pacific Power Grid)、东北亚超级电网(NEA Super Grid)、戈壁倡议与亚洲超级电网(Gobitec and Asia Super Grid)等理念与倡议也应运而生。电网互联作为构建生态效率高的电力系统、有效利用清洁能源(如戈壁沙漠的风能和太阳能资源以及俄罗斯东部的水电资源),已经成为东北亚地区国家关注的主要议题之一。虽然1000 kV特高压交流技术渐趋成熟,实现亚洲内的跨国电力互联成为可能。但是亚洲电网互联的发展程度总体上滞后于欧洲电网,尚处于起步阶段,未形成亚洲区域内的充分电力与清洁能源融合。中国与周边国家电网互联初具规模,但与欧洲电网格局不同,未来亚洲预计形成由中国、东北亚、东南亚、中亚、南亚、西亚六大电网组成的“1+5”联网格局。可见,人类命运共同体理念对能源互联网同样适用,促使欧亚清洁能源发电服务于欧亚大陆各国和人民。

 

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目前,欧洲、东亚能源电力互联发展成熟度在全球范围内处于相对“领先”地位,发展潜力“领跑”全球。

  

欧洲能源互联网制度对亚洲能源互联网建设的启示

  

目前,亚洲能源互联网已经在次区域层面初具规模,对于实现整个亚洲互联奠定了基础,为进一步形成欧亚能源互联网创造了条件。通过全球可持续电力伙伴关系、东北亚国家间电力部门合作专家组等非国家实体以及以全球能源互联网发展合作组织为代表的国际组织的活动,对推动亚洲能源互联网的建设起到积极的作用。为了促进能源互联网在亚洲的深入融合并形成更大范围的规模,亚洲能源互联网亟须一个以亚洲国家为整体的合作性制度安排。2001年哈巴罗夫斯克会议上提出“电力互联”和“能源规划、设计和结构调整”的工作是未来合作建立电力联网优先考虑的事项。欧洲能源互联网在这两个方面都走在亚洲能源互联网的前列。因此,有必要在电力基础设施、电力市场和清洁能源的制度构建上借鉴欧洲法律与政策的某些做法,为亚洲能源互联网的建设提供一些具体的制度框架。

  

(一)电力基础设施方面

  

亚洲能源互联网的构建可以通过缔结“亚洲关键基础设施”的多边规则以确定亚洲关键基础设施有哪些,并将电力基础设施纳入重点建设项目,制定相应的识别和指定标准,以及增强必要保护的条款;同时,制定关于“亚洲关键基础设施保护项目”的规则,创建关键基础设施联络组,在政府层面构建开展基础设施保护和相关部门具体行动的战略协调与合作平台。为应对电力基础设施可能受到恐怖袭击等风险,造成局部甚至大范围停电的情况,还应当建立相应的联动警告信息网络,为亚洲各国提供安全交流和最佳做法的平台。其次,在对能源基础设施进行进一步规定时,电力基础设施的分类需结合传统电力基础设施和智能电网两个方面,并对这些基础设施的建造提供法律上的资金资助保证。在“一带一路”倡议的推行过程中,许多重要的能源基础设施已经在亚洲基础设施投资银行(AIIB)、金砖国家新开发银行(NDB)获得项目贷款,这为电力基础设施的建设提供了重要的资金来源,对于推进我国与“一带一路”沿线国家的国际能源合作也意义深远。因此,在能源系统最重要的就是应注重电力基础设施保护的宏观法律构建,以加强能源基础设施互联互通的合作,推进跨境电力与输电通道建设,促进区域电网升级改造的合作,共同维护输电设施的安全。

  

(二)电力市场方面

  

亚洲区域电力市场是亚洲国家国内市场在地理范围上超越了某一个行政管辖范围,其实质仍然是电力市场,具体来讲,是为能源互联网所产生的清洁电力进行交易的电力批发或零售市场。在监管方面,欧洲有着强有力的市场监管机制并促进了自动化需求响应和分布式能源的实施。欧盟电力市场的监测主体包括国家监管机构、欧盟能源监管合作机构以及欧洲能源监管理事会三个层级。考虑到亚洲情况,市场监管规则中应当规定清楚哪些机构可以行使监管职能,并且规定监管机构的独立性,不受国家权力机构的干涉。为防止亚洲国家监管机构的分散监管,致使决策分歧和不必要的延误,市场规则中应当加强亚洲能源监管合作机构对区域决策跨界问题的某种超国家权力,便于在跨境问题上快捷和有效地作出决策。亚洲国家监管机构在亚洲能源监管合作机构内部通过多数表决来决定这些问题,保持全面参与决策过程。亚洲国家监管部门在亚洲区域层面与亚洲能源监管合作机构合作,意味着监管规则中,还应当赋予亚洲国家监管部门更多的权利。

  

亚洲能源互联网清洁电力市场规则,应当将安全因素渗透到各项规则中。欧盟的电力市场诸多法律与政策,都将确保电力供应安全作为最重要的标准。亚洲国家应当确保输电系统运营商制定电网安全的最低操作标准,并与有电力互联的国家的有关行为者进行协商,协调设定关于这些操作的具体内容的规则。亚洲清洁电力市场各项规则和机制不能以牺牲电力安全为代价,建立一个亚洲安全的电力市场是实现亚洲能源互联网的保障,也是亚洲国家发展清洁电力贸易促进经济发展的前提。

  

(三)清洁能源方面

  

20世纪90年代以来,日本、韩国等国已经就建立东亚能源合作机制提出过构想。其中,日本富士通综研经济研究所首席研究员田边敏宽先生提出建立“东亚清洁能源共同体”。2001年的哈巴罗夫斯克会议上提出协商确定“东北亚能源宪章”的研究安排。

  

亚洲可以尝试建立一个“亚洲清洁能源共同体”,来促进能源互联网的发展。借鉴能源共同体的做法,需要先与亚洲各国订立《建立亚洲清洁能源共同体条约》。促进清洁能源的使用、能源效率的提高、发展亚洲能源互联网等,应当设定在条约目标中。此外,《建立亚洲清洁能源共同体条约》应当专章设置“原则”,包括以遵守国际法为前提,涵盖国际合作原则、尊重国家电力主权原则、不干涉内政原则、和平解决国际争端原则等国际法基本原则。此外,还应当包括具体的适应范围的规定。与能源互联网相关的,亚洲清洁能源投资、生产、发电、上网消纳、进入清洁电力市场等内容应当涵盖其中。其余规则还应涉及内部决策程序、执行共同体决定、争端解决等条款。对于未批准加入的国家,通过制定观察员的规则加以适用。

 

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